Curtea Constituțională a României (CCR) a publicat motivarea deciziei prin care a declarat neconstituțională legea privind pensiile magistraților.
Reforma Guvernului, lipsită de urgență și de fundament real
Curtea Constituțională contestă și argumentul Executivului potrivit căruia modificarea pensiilor magistraților era necesară pentru îndeplinirea jaloanelor din PNRR. CCR arată că, dacă reforma ar fi fost cu adevărat urgentă, Guvernul ar fi trebuit să intervină asupra tuturor pensiilor de serviciu, nu doar asupra celor din justiție.
„Această împrejurare demonstrează lipsa caracterului urgent al măsurii legislative impuse de Guvern”, se arată în document. Curtea mai subliniază că impactul bugetar al pensiilor magistraților este nesemnificativ comparativ cu alte categorii de pensii speciale, care însumează peste 90% din cheltuielile bugetare aferente acestui capitol.
Motivul invocat de cei cinci judecători este că Guvernul nu a solicitat, în intervalul de timp prevăzut de lege, aviz de la CSM.
Potrivit CCR, atribuţia legală a CSM de a aviza iniţiativele legislative din domeniul justiţiei are ca temei art.134 alin.(4) din Constituţie şi este expresia art.133 alin.(1) din Constituţie referitor la rolul Consiliului de garant al independenţei justiţiei.
În cazul CSM, avizarea are ca finalitate, pe de o parte, realizarea unui dialog eficient între puterile statului, iar, pe de altă parte, adoptarea unor soluţii legislative raţionale din perspectiva modului de funcţionare a autorităţii judecătoreşti.
Curtea a mai reţinut că avizul este consultativ şi nu conform, întrucât CSM nu interferează cu atribuţiile celorlalte puteri, însă, indiferent de natura sa juridică, acesta reprezintă un veritabil instrument de "soft law", care, având în vedere rolul constituţional al emitentului şi considerentele dezvoltate, se constituie într-un reper fundamental în activitatea legislativă derulată de autorităţile implicate.
Pe de altă parte, reglementările normative în vigoare stabilesc, în logica unei garanţii asociate avizării, intervalul temporal în care aceasta se desfăşoară, respectiv momentul iniţierii procedurii de avizare şi momentul încheierii acesteia.
Curtea explică faptul că adoptarea unui proiect de lege de către Guvern presupune parcurgerea, în ordine, a următoarelor etape: 1) procedura de elaborare a formei iniţiale a proiectului de lege; 2) procedura de consultare publică; 3) comunicarea proiectului de lege către Secretariatului General al Guvernului; (4) procedura de avizare interministerială; (5) procedura de avizare din partea altor autorităţi publice, (6) transmiterea de către iniţiator la Secretariatul General al Guvernului, în original, a formei finale a proiectului de lege însoţit de eventualele observaţii şi propuneri ale tuturor instituţiilor avizatoare, (7) avizarea de către Consiliul Legislativ, (8) procedura de observaţii dintre Secretariatul General al Guvernului şi iniţiator şi, în final, (9) supunerea spre adoptare în cadrul şedinţei Guvernului a proiectului de lege.
"Aşadar, exercitarea competenţei de avizare a CSM nu intervine într-o etapă aleatorie, ci consecutiv etapei de avizare interministerială, care conturează, într-o primă fază, conţinutul proiectului de lege. Cu alte cuvinte, competenţa CSM nu interferează cu momentul configurării şi structurării soluţiilor legislative care urmează să fie integrate în conţinutul iniţiativei legislative, ci intervine la finalizarea procedurii de avizare interministerială a proiectelor de acte normative. De altfel, art.7 alin.(8) din Legea nr.52/2003 prevede că proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi a propunerilor formulate în cadrul procedurii de consultare publică", spune CCR.
În legătură cu proiectul privind pensiile magistraţilor, Curtea constată că Guvernul, prealabil declanşării etapei consultării publice pentru elaborarea şi adoptarea proiectului de act normativ reglementate de art.7 din Legea nr.52/2003, a procedat la realizarea unei consultări informale cu autoritatea judecătorească.
Astfel, prin adresa nr.5/7032 din 29 iulie 2025, prim-ministrul Ilie Bolojan a transmis spre consultare CSM, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie "tabelul comparativ aferent propunerii pentru modificarea legislaţiei privind pensiile de serviciu din domeniul justiţiei", solicitându-le comunicarea unui punct de vedere referitor la propunerile formulate.
CSM a transmis răspunsul său la data de 30 iulie 2025, prin care a învederat că "materialul transmis nu constituie un proiect de lege iniţiat şi asumat de către ministerele cu competenţe în acest domeniu, în conformitate cu HG nr.561/2009". În răspunsul formulat, se mai menţionează că acesta nu constituie un aviz consultativ în sensul art.39 alin.(3) din Legea nr.305/2022.
Instanţa supremă şi Parchetul General au formulat pe 31 iulie, respectiv 26 august puncte de vedere, prin care au arătat că modificările legislative propuse ridică probleme de constituţionalitate.
"Astfel, autorităţilor publice menţionate le-a fost transmisă o documentaţie, sub forma unui tabel comparativ între soluţiile legislative în vigoare în materie de pensionare şi cele preconizate, care, însă, nici din punctul de vedere al formei şi nici al procedurii derulate nu se putea constitui într-un proiect de lege cu privire la care Plenul CSM era competent să îşi formuleze avizul", se arată în motivare.
În perioada 14 - 23 august, proiectul de lege s-a aflat în procedura de consultare publică, pe site-ul iniţiatorului, respectiv Ministerul Muncii, cuprinzând în mod expres următoarea menţiune la rubrica Transparenţă decizională: "Propunerile, sugestiile şi opiniile cu privire la acest proiect pot fi transmise la adresa de e-mail dezbateri@mmuncii.gov.ro în termen de 10 zile calendaristice de la data publicării pe site (14.08.2025 până la data de 23.08.2025).
Or, la data de 20 august, practic în interiorul termenului de consultare, Ministerul Muncii a înaintat CSM proiectul de lege pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, cu solicitarea de a se comunica punctul de vedere al acestuia, iar la data de 22 august 2025 acelaşi minister revine şi solicită avizul CSM.
"Astfel, Curtea observă că solicitarea avizului CSM a fost realizată în interiorul procedurii de consultare publică şi a celei preliminare de consultare interinstituţională. Or, potrivit cadrului normativ de referinţă, acest aviz putea fi solicitat numai după finalizarea procedurii de avizare interministerială, care, potrivit Fişei circuitului de avizare, astfel cum a fost comunicată de Secretariatul General al Guvernului (Adresa nr.15A/4339/CA din 13 octombrie 2025) s-a încheiat la data de 28 august 2025. Raţiunea pentru care avizul se emite după finalizarea procesului de avizare interministerială este determinată de raporturile specifice de natură constituţională existente între autoritatea executivă şi cea judecătorească. Autoritatea judecătorească nu poate fi interpusă în procedura de elaborare a proiectului de act normativ, ci ea se pronunţă/avizează un proiect de lege consolidat, rezultat al etapelor procedurale anterioare. Cu alte cuvinte, CSM avizează un proiect de lege consolidat la nivelul autorităţii executive, şi nu în cursul consultării publice/avizării interministeriale. Rezultă că avizul se emite ulterior configurării unei forme consolidate a proiectului de lege, care reflectă, astfel competenţele puterii executive, şi anterior deciziei politice a Guvernului de adoptare a proiectului de lege", explică CCR.
Solicitarea de avizare adresată CSM la data de 22 august nu poate fi considerată ca fiind realizată în condiţii de regularitate şi legalitate, termenul de avizare neputând să curgă decât începând cu data de 28 august 2025, după ce s-a încheiat procedura consultării interministeriale, iar proiectul de lege a căpătat o formă consolidată, susţin judecătorii instituţionali.
"Guvernul, prin ministerul iniţiator, sau CSM nu putea intra într-un astfel de dialog anterior momentului de referinţă, întrucât acest aspect ar fi echivalat cu posibilitatea preluării de către CSM a unor competenţe care aparţin puterii executive în elaborarea proiectului de lege, cele două autorităţi putând intra în raporturi de drept constituţional numai după ce proiectul de lege a dobândit o consistenţă normativă atât formală, cât şi substanţială prin asumarea variantei redacţionale consolidate de către ministerul iniţiator. Prin urmare, Curtea constată că solicitarea avizului CSM nu a fost realizată în condiţii de legalitate, cererea înaintată de ministerul iniţiator fiind prematură şi, eventual, rezultatul unei erori de apreciere, astfel că nu poate fi considerată ca fiind o solicitare validă a avizului CSM. Prin urmare, lipsa avizului CSM s-a datorat transmiterii unei cereri de avizare neconforme într-o etapă procedurală care nu permitea solicitarea avizului şi asupra unei variante redacţionale a proiectului de lege care nu corespundea etapei procedurale antereferite, ceea ce a împiedicat CSM să îşi exercite atribuţia prevăzută de art.39 alin.(3) din Legea nr.305/2022", adaugă CCR.
Ca atare, având în vedere neregularitatea formulării cererii avizului CSM, Curtea "constată că Guvernul nu a solicitat avizul CSM, ceea ce este contrar art.1 alin.(5) coroborat cu art.133 alin.(1) şi art.134 alin.(4) din Constituţie, fiind astfel afectat rolul CSM de garant al independenţei justiţiei".
Cu privire la termenul în care trebuie emis un aviz, Curtea spune că Plenul CSM emite un aviz consultativ cu privire la proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti în termen de 30 de zile de la sesizare.
Având în vedere dispoziţiile legale, pe lângă lipsa validităţii solicitării avizului CSM, un alt viciu de neconstituţionalitate a legii constă în nerespectarea de către Guvern a termenului în care CSM, în mod legal, putea emite avizul.
"Având în vedere Fişa circuitului de avizare, acest termen a început să curgă de la data de 28 august 2025, astfel că solicitarea avizului putea fi adresată CSM, în mod valabil, de abia de la această dată. În schimb, Guvernul a adoptat proiectul de lege la 29 august 2025, punând CSM în imposibilitatea de a-şi exercita rolul de garant al independenţei justiţiei. Or, aşa cum a statuat Curtea, termenele sunt garanţii sine qua non ale exercitării atribuţiilor autorităţilor publice, asigurând coerenţa acţiunii acestora. Eludarea, ignorarea sau încălcarea acestora este contrară principiului legalităţii, iar în contextul procedurii de avizare a proiectelor de lege de către CSM o atare conduită a Guvernului încalcă art.1 alin.(5) raportat la art.133 alin.(1) şi art.134 alin.(4) din Constituţie", mai afirmă CCR.
Referitor la invocarea circumstanţială a faptului că Guvernul putea aprecia asupra caracterului suficient al intervalului temporal necesar emiterii avizului, independent de prevederea legală expresă, motivat de faptul că şi-a angajat răspunderea asupra legii criticate, Curtea reţine, pe de o parte, că nu a existat o încunoştinţare a CSM cu privire la intenţia/data la care Guvernul urma să îşi angajeze răspunderea pe proiectul de lege în discuţie, iar apelarea la această formă indirectă de legiferare, care, prin natura sa, este simplificată şi rapidă, a pus CSM în situaţia obiectivă de a nu-şi putea exercita competenţa referitoare la emiterea avizului.
"Faptul că Guvernul a decis să îşi angajeze răspunderea, conform art.114 alin.(1) din Constituţie, pe proiectul de lege menţionat nu justifică eludarea, scurtarea, modificarea implicită a termenului. Guvernul - ca de altfel nicio autoritate publică - nu are abilitarea constituţională de a comprima, de la caz la caz, într-o procedură de legiferare un termen reglementat prin lege (30 de zile de la sesizare) şi nu are nicio marjă de apreciere în a stabili dacă este sau nu suficient pentru emiterea avizului un alt interval de timp integrat celui de 30 de zile. Norma este imperativă şi exclude orice posibilitate de reevaluare sau reapreciere a termenului menţionat. Relativizarea sa nu face decât să inducă o insecuritate juridică la nivelul întregului sistem de drept şi subminează principiul legalităţii", se mai arată în motivare.
Cât priveşte efectele unei decizii prin care CCR, în cadrul controlului anterior promulgării, constată neconstituţionalitatea legii examinate, în integralitatea sa, iar nu doar a unor dispoziţii din cuprinsul acesteia, în temeiul art.147 alin.(4) din Legea fundamentală şi având în vedere jurisprudenţa Curţii în materie, Parlamentului îi revine obligaţia de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii legii, în integralitatea sa.
Cum au votat judecătorii CCR
Decizia de neconstituționalitate a fost adoptată pe 20 octombrie și a fost susținută de cinci judecători: Cristian Deliorga, Gheorghe Stan, Bogdan Licu, Mihai Busuioc și Mihaela Ciochină. Primii patru au fost propuși de PSD, iar Mihaela Ciochină de fostul președinte Klaus Iohannis.
Patru judecători – Simina Tănăsescu, Iulia Scântei, Csaba Asztalos și Dragoș Dacian – au formulat opinii separate, considerând că legea nu trebuia respinsă pe motivul lipsei avizului CSM.